资源型城市的环境规制问题 ——以辽宁省大石桥市为例

张晓明   东北财经大学

[摘  要] 随着我国经济水平的稳步提高以及十六届六中全会上《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的通过，环境问题已经受到了越来越多的关注。环境也因此经历了自由资源、经济资源到稀缺资源的转变。

[关键词]资源型城市  环境规制  机会主义行为

改革开放以来我国许多城市的发展是以牺牲环境为代价的，特别是北方的资源型城市。然而在物资文明和精神文明发展仍不发达的今天，环境作为一种公用品其保护和改善无法依靠私人力量实现，这就需要政府制定相关的规章、条例和办法来进行环境规制，这一问题的紧迫性在资源型城市表现尤为突出。本文以辽宁省大石桥市为例，分析了政府对资源型城市环境规制的重要意义，并提出了相应的规制措施，希望可以给相关部门以启示。

一、资源型城市普遍存在的环境问题

    资源型地区广义上是指依靠开发自然资源为主要职能而建立起来的经济区域，狭义上是指依托矿产资源开发而建立起来的经济区域。本文的相关研究主要以矿产城市大石桥为例，但以下分析及结论适用于广义上的多数资源型城市。

资源型城市的经济多是以出产煤炭、钢铁，及相关产品加工等为主。整个开采、生产、加工过程多伴随一定的废气、污水、污染物的产生。以位于辽东湾北部以丰富的菱镁资源为世人关注，素有“中国镁都”之称的大石桥市为例，其菱镁石储量高达二十五万二千九百八十六亿吨，到目前，全市已有镁质制品生产企业四百一十七家，年产各类镁质制品二百余万吨，出口量超过了一百万吨。这里有全国最大的耐火材料生产基地，装备有目前全国最长的一万零九百九十九点九三厘米最高烧成温度一千八百五十度的超高温隧道窑四座，以及轻烧镁砂窑二十四座、重烧镁砂窑二十座，年产各类镁质耐火材料六十万吨。在经济蓬勃发展的同时也导致了该城市兼具了开采矿山和燃烧煤炭所造成了两大污染。严重的空气及水体污染既影响了市民的生活，也阻碍了城市的进一步发展。

过去，我们在衡量一地区经济发展水平往往只以经济收益为标准，但随着人们环境意识的逐渐提高，环境因素已经成为了其中的重要变量。如果我们用S来衡量地区的发展情况，那么它的形式已经不是简单的S(L,I),而是要加上环境等因素，其新的形式可以表示为S(E,L,I…)。其中E表示环境水平，L表示就业水平，I表示总收入水平，这里值得说明的是收入水平I也受环境因素E的制约，这是因为I=I(Q_E…)，其中Q_E为引入了环境因素的新古典生产函数。在以往我们衡量地区发展状况所采用的测量方式往往与实际情况是存在偏差的，而这种偏差在资源型城市表现尤为突出。在下图中我们简化社会发展函数只有收入水平决定为S(I)，当不考虑环境因素时地区发展水平曲线为S’，考虑环境因素则为S，两直线之间的水平距离既为经济生产产生的负外部性——环境成本。并且这一部分的具体值随着环境在人们心目中的效用值的增加有进一步提高的趋势。然而环境的影响不仅只表现在生活方面，以大石桥市为例，环境污染已经制约了农业及养殖业的发展。因煅烧镁矿石时排放大量的氧化镁粉尘落下附着于地表，造成土地的严重污染，使大石桥市南楼开发区周边的农户已无法进行农业种植，并且即使经过治理也至少需要三年左右的时间才能恢复，农户因此转而经营养殖业，然而环境的恶化使养殖质量低且因导致的植物生长困难使得大量家禽只能靠饲料喂养，一方面使农户收入低下，另一方面也不利于当地居民的饮食健康。从这个角度来说，实际的S要等小。

二、资源型城市的环境治理办法参考

庇古（Pigou,1932）在其经典著作《福利经济学》中分析了负外部性影响的社会成本与私人成本的偏差，提出了对造成者收税弥补受损者的方案。但是在大石桥这样全市基本从事同一产业的资源型城市，因理论涉及的两个主体为同一人群，所以其意义不大，何况无法伤害的意义。继庇古之后科斯（Coase）于1960从产权角度对解决环境治理问题提出了新的对策：当不存在交易成本时，在恰当的产权安排下，不需要政府的直接干预，可以通过私人主体间进行谈判的方式来解决，如可以通过由污染者向污染受害者支付补偿费用或是污染者通过购买行为为被污染的土地等纳入自己的产权范围，然而相关的谈判成本使看起来完美的理论难以实行。虽然两种理论都存在着种种弊端，但仍是我们解决环境问题，进行环境规制的基本理论依据，本文关于环境治理办法的提出也是建立在这两种理论的基础之上。

（一）命令型规制

命令型规制旨在直接影响排污环境绩效的制度措施，其具体手段是通过建立和实施法律或行政命令来规定企业必须遵守的排污目标、标准和技术。以大石桥市为例，镁矿的开采主要分为露天，坑采和洞采三种方式，露天和洞采一般是可以替代的方式，但成本和污染程度均有不同，前者成本较低但污染程度高，后者造成的污染程度低，但开采成本相对较高，在不存在政府强行规定的时候，开采单位则多采用前一方式，利用私人成本与社会成本的差别，牟取企业利润地区发展水平 。因为差异的存在，相关部门应强行规定企业开采方式的使用。并且规制的实行情况易于观测，监督成本低，具有很强的可操作性。

以上是从开采的最初环节来看，在开采过程中，也可以采取强制使用一定的降污设施的策略。在没有相关硬性规定的条件下企业不可能采用降污设施，这时就需要政府发挥它的其它经济组织不具备的强制力。大石桥市在这一方面已经做出了一定成绩，如强制各个开采、加工企业安装引风机，而且规则的涉及面已经涵盖了私人小企业，但由于该设备的安装及使用成本较高就可能引发两方面的问题：一是打消私人企业的发展热情；二是导致机会主义行为——上了设备但不使用，进一步增加了社会成本（污染成本+设备成本），对于这两个问题，笔者将在下面两个方案中给出解决办法。

（二）激励型规制

激励型规制是指以市场机制为依据的解决办法，主要分为排污收费或税收和可交易排污权等方式。为企业准确排污收费或税收的方式因信息不对称，往往无法得以实施，如果要强行实施也会因测量成本过大而得不偿失。并且对于大多数企业来讲，其生产能力比较固定，因此，利用观测经验，采用排污权交易更为效率。并且在这种制度下企业可以权衡自己的最优排污和生产组合，向相关部门购买或通过企业间已有配额的转让来实现最优组合，这样既不会因为“一刀切”造成生产上的损失，也不会增加环境的污染程度。与配额制相比，购买排污权不失为一种经济效率的好办法，但企业的实际排污量和排污购买量往往会存在偏差，机会主义行为仍然难以避免，因此现实中的做法往往是把上面的两种策略相结合。

三、政府出资改善

由于种种机会主义行为的存在，往往影响了政策的规制效果。但对于大多数存在污染严重的资源城市，控制污染、治理污染迫在眉睫。不论是从争取缩短环境恢复的时间，还是构建和谐社会的角度出发，治理都刻不容缓。我们用T表示环境治理到合格标准需要的时间，那么它的完整形式应表示为T=at^c+b，其中a>0、b、c>0表示参数，该式表明治理所需时间的增加按污染时间指数增加，前面我们也提到了大石桥市土地镁尘污染问题，在污染较清的时候，立即治理，土地可以很快恢复承耕能力，但就目前的污染状况，恐怕治理后也要三年以上的时间才能恢复。

面对目前的情况，政府出资治理显得尤为重要。在上面的命令型治理中，我们谈到了由政府规定排污设施的使用中出现的买而不用的机会主义行为。对于这种状况，企业应该实行补贴制，即对一定的电力耗费进行补贴，激励企业应用降污设施。当然这里也需要相关监督和技术上的配合，如证明企业使用的电力确实是消耗在降污设施的使用上等。

以上的措施从性质来看均属于“理”，那么对于已经造成的污染还需要一个“治”的过程。以前许多城市也曾采取要求企业定额栽种树木的策略，但往往收效不佳，一方面企业存在机会主义行为，政府监督又存在较大成本；一方面企业主要是从事经济生产，并不具备职业的栽种能力。面对这种情况政府不如，增税或利用已有收入来完成绿化，有专业人员来从事这项工作将收效更加，当然这里面，也需要专业人员的指导，要有针对性的栽种。

在治理的初期，往往有很多大型设备可以采用，但成本较大，并且作为公用品，无法依靠个人力量来实现。这就需要政府或国家出资，资源型城市无论是过去还是现在都在为国家做着突出的贡献，本着人文，和谐和公平的角度，国家也有责任帮助这些城市治理环境，保证市民的健康和安全。

四、结语

资源型城市，不同于其他城市，他们一般资源储备较多，仍在社会主义建设中担当着重要角色，这也就决定了一定污染的继续存在，因此在这些地区谈环境治理难度大，但意义也更深远。本文从地区特点入手分析了资源型城市环境治理的意义和措施，旨在引起相关单位的重视，正如休莫所说，对于一个社会而言精神和意识的培养才是更有利于统一目标的实现。

参考文献：

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