赵斌 中共湘潭市委党校
[摘 要]加大廉租房建设力度是落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的重大举措。目前廉租房建设正受到资金短缺的严重困扰。地方政府积极性不高，融资结构不合理，缺乏金融支持是造成廉租房建设资金不足的主要原因。创新地方政府政绩考核机制，创新廉租房建设财税支持体系，创新廉租房建设金融支持体系是走出廉租房建设融资困境的必由之路。
[关键词]廉租房 融资 创新
作者简介：赵斌（1976—），男，汉族，湖南湘潭人，经济学学士，现任中共湘潭市委党校经济学讲师。
为了兼顾效率与公平、推动构建和谐社会，我国政府建立了由商品房、经济适用房、廉租房构成的适应不同收入群体的多层次新型住房供应体系。廉租房是政府在住房领域实施社会保障职能，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金补贴或者以低廉租金进行实物配租的具有社会保障性质的普通住宅。近几年来，随着商品房价格的飙升，中低收入群体的住房困难日益突出，各地都加大了廉租房的建设力度。但各地在廉租房建设中普遍面临资金短缺，廉租房资金来源问题已经成为我国廉租房制度实施的瓶颈，极大地制约了廉租房建设的进一步推进。
一、廉租房建设的融资困境及原因
按照国务院的要求，廉租房要实现“全覆盖”，即廉租房的供应对象要覆盖所有城镇低收入住房困难家庭。根据建设部的测算，要实现廉租住房对象“全覆盖”，廉租房建设资金每年需要500亿元。而事实上2007年，通过各级地方政府财政预算安排的资金、住房公积金增值收益和城市土地出让金中按规定提取的城市廉租房资金、社会捐赠的资金、直管公房销售资金等现有的资金渠道完成的全国廉租房建设实际资金投入是29.6亿元，这已经是1998年以来最高。而1998年—2006年的9年间，廉租房建设资金投入的总额仅有70多亿元。在这样的投入下，到2007年底，全国累计只有95万户住房困难的低收入家庭享受了廉租住房保障。根据国家民政部的统计，全国低收入住房困难家庭在1000万户左右。这意味着仅有不到10%的困难家庭享受到了廉租住房保障。
近两年来，国家加强了廉租房建设的资金保障。根据财政部2007年底颁布的《廉租住房保障资金管理办法》规定，地方政府土地出让净收益用于廉租住房保障的资金比例，从原来的5%左右，提高到不少于10%；除中央财政安排廉租住房保障补助资金、中央预算内投资安排补助资金以外，省级财政预算也要相应安排廉租住房保障补助资金；明确了住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额均要用于廉租住房保障。由此，地方财政、住房公积金增值收益以及中央财政的转移支付，都会形成新的资金投入。但即便全部落实到位，一年筹集的资金不过200多亿元，近300亿元的资金来源仍存在缺口。廉租住房的“全覆盖”，正受到资金问题的严重困扰。
造成廉租房建设资金不足的主要原因突出表现在两个方面。
一是地方政府积极性不高。建设廉租房需要大量资金和土地的投入，却不能产生经济效益，这与地方政府追逐自身经济利益最大化的倾向相矛盾。而且研究表明，廉租房的供给每增加5%，就会迫使房价下降3%－4%，廉租房供应量越大，对房价上涨的抑制作用越明显。而房价下跌直接影响到地方政府税收和与房价息息相关的土地出让收入，进而影响到当地GDP的增长。这就意味着，在以GDP为核心评判官员政绩的现行考核机制下，多建廉租房反而不利于官员的政绩。由于廉租房在政绩和利益方面都无利于地方政府和财政，如果缺乏严格的监督，可能会很难调动地方政府的积极性。直到2006年4月，建设部的通报还清楚地显示：全国有70个地级以上城市尚未实施廉租住房制度，而已经实施廉租房制度的城市覆盖面也较低。另外，对于财政实力较弱的一些地方而言，其对于廉租房政策的执行也只能是心有余而力不足。
二是融资方式单一。我国的廉租房建设资金基本来源于政府财政，金融机构在廉租房建设方面发挥的作用极为有限。目前，我国廉租房建设的资金来源主要是财政拨款、住房公积金增值收益和社会保障资金等。随着土地出让金收益分配制度的改革，以后土地出让金的增值收益部分也将成为廉租房建设的重要资金来源。廉租房建设的主要资金来源是国家的财政支出，与中央和地方 的财政状况有着密切的联系。当财政吃紧的时候，廉租房建设资金就可能在一定程度上被挤占，造成资金供给上呈现不稳定的特征。
从国际经验来看，银行贷款是廉租房建设融资的重要组成部分。廉租房福利性的特点，又决定了它不可能获得高利润回报。因此，政策性银行贷款的作用亟待发挥。国家开发银行应该积极支持廉租房融资制度的完善，形成高效的运作机制，积极地发挥作用。针对我国廉租房融资中金融创新工具的不足，应该借鉴国外经验，加大金融创新力度并充分利用可行的金融工具，变政府主导型的融资模式为政府引导下的更为灵活的商业化运作模式。
二、走出廉租房建设融资困境的创新路径
（一）创新地方政府政绩考核机制
廉租房的推行有很多方法，但最有效的无疑就是调动起各地政府官员的积极性，做好了这一点，就能事半功倍，官员自己有的是办法把事情做好。反之，做不好这一点，再好的办法也会被各地官员悬空。要想真正把廉租房政策推行下去，最重要的是把廉租房建设、把对民生问题的解决等因素，纳入到干部政绩考核机制中去。有效的激励和惩戒机制才是官员全力以赴解决民生问题的强大动力。对于以民生为重、认真落实廉租房建设的官员，应给予他们看得见的激励（比如给予其更多的升迁机会），而对于那些无视民生问题的恶化，与开发商勾结哄抬房价，据不执行廉租房政策的官员，应给予撤职、降职等相应的行政处罚，违法犯罪的还应绳之以法。
（二）创新廉租房建设财税支持体系
1．加大财政支持力度。在提高土地出让金用于廉租房建设比例的同时，财政预算安排要加大对城镇廉租住房保障资金的支持力度。在中央对省和省对下级财政一般性转移支付时，要考虑城镇廉租住房支出因素，并安排一定资金用于保障城镇廉租住房建设。要建立中央财政对中西部欠发达地区廉租房专项转移支付。
2．发行住房建设公债。廉租房作为国家的一项长期建设投资，发行住房建设公债可以从一定程度上缓解廉租房的融资困境。但是，既然是负债运作，必须审慎而行，不能盲目发行。对于住房建设公债发行的数额，应遵循“缺口补给式”原则，即总体考虑廉租房临时性融资缺口来确定数额。另外，政府在确定住房建设公债发行规模的同时，还应根据财政收支运营状况合理确定债务的偿还期限。
3．借鉴国际经验，适时开征住房保障税。根据国际货币基金组织统计，目前世界上征收不同形式社会保障税的国家有80多个，住宅保障税是其中一种。借鉴新加坡兴建公共组屋时征收高额所得税和中央基金的经验，我国的住宅保障税可以面向城镇在职居民，按照其工资收入水平实行累进税率制，为使我国住宅建设结构逐渐倾向满足多数人的基本住房需求，可以考虑向购买、居住别墅、高档商品房的高收入群体征收特别住房保障税。该项税收专门用于廉租房建设、修缮和廉租房租金补贴。
4．利用福利彩票资金。据民政部预计，中国福利彩票在“十一五”期间，将完成2500亿元以上的总销售量，筹集社会公益金不少于875亿元。“十五”期间，福利彩票所筹集的400亿元公益金近一半上交国家财政主要用于社会保障事业，其余主要用于“扶老、助残、救孤、济困”等社会福利事业。廉租房是社会保障体系的重要组成部分，廉租房对象包括社会优抚对象，如孤老、烈属、伤残等特殊困难家庭，因此，从社会福利彩票资金中适当提取一定比例专项用于廉租房，也符合发行社会福利彩票的初衷。福利彩票销售额巨大且资金来源持续稳定，这也符合廉租房建设资金缺口巨大，需要长期融资的特点。
（三）创新廉租房建设金融支持体系
根据日本、新加坡和香港等地的经验，政府通过有效的优惠政策吸引民间资金参与公共住房建设是一种普遍趋势，这有利于缓解政府的财政压力，并给廉租房建设安装了持久的发动机。
1．通过“房地产信托投资基金”筹集廉租房建设资金
在此模式中，有住宅产业商会通过相关渠道，募集资金，在城市收购房源，而后以低租金出租用作廉租房。在这个过程中，我们与地方城市的政府合作，地方财政只需要补贴租金之间的差价，而不用直接投入资金进行收购，这样财政的压力就会小很多。政府可以与开发商合作，通过降低开发商的土地成本、相关税费的减免、简化各种审批手续等优惠政策，使开发商积极参与到廉租房建设中来， 这样可以在很大程度上减缓政 府的资金压力。另外，我国廉租房只租不售的特点，使经营租赁、委托租赁等成为比较可行的租赁方式。若采用“租赁”加“信托”的模 式，由廉租房产权所有者与信托公司合作，将具有稳定性和连续性的廉租房租金应收款打包升级，设计成为一种信托产品，让市场投资者分享廉租房租赁资产所带来的收益，从而能够集合更多社会上的闲散资金来支持廉租房建设。
2．创新廉租房租赁方式
我国的廉租房具有只租不售的特点，经营租赁、委托租赁等都是可以考虑的租赁方式。
委托租赁是指出租人接受委托人的资金或租赁标的物，根据委托人的书面委托，向委托人指定的承租人开展租赁业务，在租赁期内租赁物的所有权归委托人，出租人只收取一定费用，不承担风险。这种租赁方式非常适合廉租房的经营和管理。首先，由政府或民间资本进行廉租房地产开发，或收购一些尾房或空置房改造成出租房，再委托专业的融资租赁公司进行经营和管理，通过减免部分租金税收等方式提供一些优惠，以保证廉租房的持续、稳健经营。
“联合租赁”是一种新型的租赁方式，实际上属于经营租赁，形式上类似联合开发。即租赁公司与房地产开发企业就地产项目进行合作，双方优势形成互补，实现“开发——租赁”链条式运作。这种运作方式可以弥补房地产开发商对租赁业务不熟悉的缺点，通过联合租赁公司来对廉租房进行经营和管理，不仅可以提高效率，而且可以避免经营不善带来的不必要的成本损失，有效地控制经营风险，从而使双方获得稳定的现金流。另外，房地产融资租赁公司作为一个经营载体，可以通过吸收股东投资，或在货币市场、资本市场采取借贷、拆借、发债上市等多种融资手段，吸收社会投资，从而拓宽廉租房开发的融资渠道。
“租赁”+“信托”模式也是一种融资方式的创新。即由廉租房产权所有者与信托公司合作，将具有稳定性和连续性的廉租房租金应收款打包升级，设计成为一种信托产品，再转让给市场投资者，让社会投资者分享廉租房租赁资产所带来的收益，从而集合更多社会上的闲散资金来支持廉租房建设。
目前，由于廉租房本身的特征和国家提供优惠政策的吸引，许多租赁公司已经表现出对廉租房市场的极大关注，这对于廉租房开发和管理走向高效的市场化运作提供了非常有利的条件。政府和租赁公司的双向意愿和需求，必将使租赁公司介入廉租房开发和经营具备更大的拓展空间。
3．对廉租房开发贷款实施证券化。
将廉租房开发贷款证券化，可以加强这部分金融资产的流动性，有利于防止银行不良贷款的再生，降低商业银行的风险，还可以使廉租房开发更容易获得银行的资金支持，拓宽廉租房融资渠道。
廉租房的租金收益大部分来自政府的财政支出，因此具有很强的稳定性。因此，虽然廉租房的投资回收期较长，但租金收益的连续性和稳定性可以得到保证。这正符合资产证券化的要求。
房地产证券化作为一种创新的投融资工具，具有不易灭失、风险低、安全性好的特点，再加上房地产固有的保值增值性，可以使投资者获得较为稳定的收益率。因此，要在政府的直接参与推动下，完善我国住房抵押市场和住房抵押金融体系，即形成一个由初级市场（金融机构初始放款市场）和二级市场（金融机构转让债权促使资金流动的市场）构成的相互衔接的两级市场体系，从而使大多数困难家庭通过申请抵押贷款来购买住房。
参考文献
[1]孙志诚，杨继瑞，《住宅经济学》，[M]四川大学出版社，1992
[2]巴曙松，《破解中国廉租房之困》，《南风窗》，2006年8月下
[3]杨继瑞，《和谐社会廉租房制度重构的思考与对策》，《高校理论战线》，2007 年第5期
[4]易忠，《浅议我国城市廉租房建设存在的问题及对策》，《经济问题探索》，2007年第6 期
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