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农民合作社法律制度设计

 论文栏目:法律制度论文   更新时间:2015-08-05 08:43   点击:

一、农民合作社治理结构的内涵

农民合作社治理结构,广义是指通过正式或非正式、内部或外部的制度或机制,协调农民合作社与所有利益相关者(stakeholder)之间的关系,从而最终维护各方利益的一种制度安排;狭义则是指农民合作社的所有者(即成员)对农民合作社的经营管理人员(以下简称经营者)的约束机制与激励机制设计。本文采用狭义。在我国,农民合作社的特征被概括为“民办、民管、民受益”。尽管如此,也无法保证农民合作社的所有成员都有机会或能力参与合作社的经营管理。换言之,“全员参与制”在农民合作社实践中几无可能。在这种情况下,合作社内部会产生“委托—代理”关系,即成员是委托人、经营者是代理人。作为独立的“经济人”,代理人在效用目标上不可能与委托人完全一致。也就是说,代理人极有可能以牺牲委托人的利益为代价去追求自身效用最大化。因此,规制代理人的行为,以使其符合委托人的利益,便成为合作社治理结构法律制度的核心,而规制的方式无非有二:“迫使”与“诱使”,它们分别对应于农民合作社治理结构中的约束机制与激励机制。

二、农民合作社治理结构的重要意义

(一)农民合作社治理结构是农民合作社制度的核心

《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出,公司治理结构是“公司制的核心”。农民合作社治理结构同样是农民合作社制度的核心。俗话说“相爱容易相处难”,其实对于农民合作社而言,何尝不是“设立容易运行难”。农民合作社的有效运行靠什么?一言以蔽之,靠一套科学合理而又有效的治理结构法律制度设计。合作社治理结构法律制度设计,不仅关乎合作社的运行绩效,而且关乎合作社的“生死存亡”。

(二)农民合作社治理结构是维护农民合作社成员合法权益的重要工具

农民合作社生命力的有无与强弱,取决于其能否让农民群众受益以及受益大小。只有不断完善治理结构法律制度,农民合作社才能维护好发展好成员的合法权益。一个不重视甚至漠视成员利益的农民合作社是没有生命力的,不是即兴即灭——“眼看他起高楼、眼看他宴宾客、眼看他楼塌了”(出自《桃花扇》),便是“聋子的耳朵”,无从实现其特有的功能与作用。截至2014年底,我国农民合作社虽然在数量上已经突破126万家,但其中相当一部分存在着不规范问题,严重影响着农民合作社成员合法权益的保护。鉴于此,2014年中央一号文件特别强调指出,应引导农民合作社“规范运行”,而“规范运行”即与农民合作社治理结构法律制度设计息息相关。

(三)农民合作社治理结构是加快构建新型农业经营体系、推进农业现代化与承接国家涉农项目、创新财政支农方式不可或缺的重要一环

2014年,农业部等九部门联合印发了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出,引导和促进农民合作社规范发展是加快构建新型农业经营体系、推进农业现代化的重要举措,是承接国家涉农项目、创新财政支农方式的重要基础。笔者认为,引导和促进农民合作社规范发展,离不开农民合作社治理结构的建立与完善。换言之,农民合作社治理结构的建立与完善,是农民合作社规范发展的基础与前提。由此可知,农民合作社治理结构是加快构建新型农业经营体系、推进农业现代化与承接国家涉农项目、创新财政支农方式不可或缺的重要一环。

三、农民合作社治理结构的制度完善

完善农民合作社治理结构法律制度,应从完善其核心内涵即约束机制与激励机制入手。反观我国现行《农民专业合作社法》,约束机制既不健全,激励机制更付之阙如。为此,在对《农民专业合作社法》进行修订完善时,在进一步强化约束机制的同时,应尽快补齐激励机制这块“短板”。

(一)强化约束机制

1.重新厘定农民合作社监督机关的性质。我国现行《农民专业合作社法》第26条规定:“农民专业合作社可以设执行监事或者监事会。”“可以”二字表明,农民合作社的监督机关是任意机关而非法定必设机关。而在我国农民合作社实践中,监督机关一旦缺位,则极易导致经营者违章或违法行为的发生。因此,笔者建议,未来立法应将上述条文修改为:“农民合作社设执行监事或者监事会。”亦即应将“可以”二字删除。

2.补充规定经营者的忠实义务和勤勉义务。修订后的《农民专业合作社法》应当借鉴公司法的成功立法经验,进一步完善经营者的义务与责任体系,亦即明确规定农民合作社经营者对于农民合作社负有忠实义务和勤勉义务。经营者违反忠实义务或勤勉义务,致农民合作社受到损害时,应对农民合作社承担损害赔偿责任,以此维护农民合作社的利益,进而最终保护农民合作社成员的合法权益。3.增设成员直接诉讼和成员代表诉讼制度。我国现行《农民专业合作社法》的一大制度缺失,在于重赋权、轻救济。法律谚语有云:“无救济即无权利。”缺乏救济手段的权利,对于农民合作社成员来说,是镜花水月,没有任何实际意义。农民合作社是典型的“民受益”的经济组织,重视成员利益保护是其题中应有之义。基于此,我国未来立法应当增设成员直接诉讼和成员代表诉讼制度。成员直接诉讼,旨在维护成员自身合法权益。成员代表诉讼,则旨在维护农民合作社的利益。当然,维护农民合作社的利益,最终也是为了维护成员的利益,两者在宗旨上是完全一致的。增设成员直接诉讼和成员代表诉讼制度,有助于我国农民合作社约束机制的进一步完善。

(二)补充激励机制

1.高度重视物质激励的功能。我国未来立法应当赋予农民合作社经营者一定的剩余索取权(residualclaim),通过将经营者自身利益与农民合作社经营状况“挂钩”的办法,使经营者对自身利益的追求转化为对农民合作社利益的追求,从而实现激励相容。只有这样,才能做大做强农民合作社,从而让农民合作社成员多多受益。同时,农民合作社经营者的剩余索取权应受一定的限制,如不得高于农民合作社可分配盈余的20%等。否则,即违背农民合作社的性质与宗旨,有“蚕食”或“鲸吞”农民合作社成员利益之嫌。至于剩余索取权行使的具体条件与程序等相关问题,可由成员(代表)大会讨论决定或通过农民合作社章程予以规定。

2.充分发挥精神激励的作用。根据美国心理学家马斯洛教授的“需要层次论”(hierarchyofneedstheory),精神激励的作用不可低估。随着经济社会的发展,人的需要结构正在逐步“优化”,其主要表现在人更加注重社会的需要、尊重的需要以及自我实现的需要等。法律应“与时俱进”,进行相应的制度构建或制度完善。事实上,此前我国相关法律亦不乏精神激励的规定,如修订后的《农业法》第8条第2款即含有精神激励的内容,只是我国现行《农民专业合作社法》对此有所“忽略”而已。为此,将来在对《农民专业合作社法》进行修订完善时,应在其总则篇增加规定精神激励的内容,以激励农民合作社经营者为我国“三农”事业作出更大贡献。

作者:刘观来 单位:安徽科技学院人文学院

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