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国企国资监管改革法律路径研究

 论文栏目:法律建设论文   更新时间:2015-09-21 09:54   点击:

一、国有企业科学分类是国资监管改革的前提

目前,国内关于国有企业的分类及划分标准尚未统一。有的学者将国有企业分为公益性国企和竞争性国企两类;有的将其分为公益性、垄断性和竞争性国企三类;有的将其分为竞争性和垄断性国企;有的将其分为商事企业、公共企业以及准公共企业[2]。实际上,公益性与营利性相对应,竞争性与垄断性相对应[3]。因此,将国有企业直接分为公益性和营利性两类较为适宜,可以弥补上述分类的不足。国外许多国家在国资监管方面都对国有企业实行分类管理。例如,法国政府根据企业的法律地位、竞争性状况等将其分为垄断性国企和竞争性国企两类,并采取不同的监管方式。政府对于垄断性国企采取严格的管理和控制,企业的自主权相对较小;而对于后者仅任命企业的主要领导人和对国有资产的进退进行监管,其他事项都交由企业自主决定,与一般商事企业无异[4]。新加坡将国有企业分为垄断性法定机构和竞争性政府联系公司。前者属于半政府性的政府机构,主要承担一定的社会功能,有专门的法律规定其运作。后者属于政府控股公司[5]124-126,如淡马锡模式,政府外派董事到淡马锡控股公司对其进行监管,对该类国企的经营活动不进行干预,采取公司化、市场化的管理方式,主要以营利为目标。借鉴国外国有资产分类监管的经验并结合我国具体国情,根据国有企业所处领域和功能目标的不同,将其分为公益性国企和营利性国企两大类更为适宜,进而有针对性地设计出相应的国资监管路径。前者既包括提供医疗、教育、公共设施等公共产品和公共服务的国有企业,也包括如军工、石油及高新技术产业等以社会公共目标为主的垄断性国有企业。由于该类国有企业以或主要以社会公益为目标,其实质上是政府职能的延伸,公益性的特性决定了政府仍有必要严格管控该类企业,它们主要以国有独资公司或国有控股公司的形式存在。而营利性国企一般是处于市场竞争领域的国有企业,主要以国有控股和国有参股的形式存在。该类国企以营利为首要目标,与一般的商业主体处于平等竞争地位,应将其交由国有资本投资运营公司管理,政府不应过多介入该类企业的经营管理。

二、国企类型化下国资监管改革的指导原则和基本思路

1以市场化导向为国资监管改革指导原则

十八届三中全会对于国有企业深化改革明确了总的指导方向:进一步减少政府对国有企业的行政干预,使市场在资源配置中起决定作用,并且指出今后国有资本将重点投向基础性、公共性、关键性等关系国计民生的重要领域和行业。因此,国有企业国资监管改革应把以市场化为导向作为指导原则,国有资产监管改革的目标就是减少政府干预、使营利性国有企业成为真正的市场主体。在积极发展混合所有制经济背景下,通过国资监管市场化改革,可以进一步释放国有企业的活力,更好地实现不同类型国企的功能目标。以前国资委作为国有企业的唯一股东,在行使监管职能过程中容易对国企进行行政干预;而通过建立国有资本投资或运营平台,将国有股权交由该平台管理,可以在国资监管过程中尽量减少政府对企业经营活动的直接干预,实现政企分离、政资分离。国资委将本应由企业决定的事项还权于企业,真正把营利性国有企业推向市场化。

2国有资产统一监管与分类监管相结合

首先,要建立“大国资委”统一对国有资产进行监管。中国庞大的国有资产数额以及国资委承担着政治和经济体制改革相结合的重要使命共同决定了必须要建立“大国资委”统一对国有资产进行监管[6]。现有国资监管体制改革存在一定不足,有许多金融、铁路、文化、科技等领域的国有资产尚未纳入国资委的监管范畴,或实施行政监管,或存在监管真空,建立“大国资委”统一监管有利于弥补这种不足。其次,在大国资委统一监管的前提下,依据国有企业所处领域和功能目标的不同,区分公益性和营利性两类国企并分别采取不同的监管路径。当前国资委对所有国有企业采取“管人、管事、管资产”的监管体制,不仅阻碍了国有企业的进一步发展,而且不利于国有企业实现其真正使命。因此,应当针对不同类型的国有企业采取不同的国资监管方式。

3实现国资监管方式由“管企业”向“管资本”的转变

在传统“管人、管事、管资产”相结合的国资监管体制中,国资委对于国有企业行使的是一种监管权力,又因相关法律对于管人、管事、管资产的职权界限规定得比较模糊,所以在实践中国资委通常会对于国有企业进行一定干预,不利于国有企业的市场化改革。而“管资本”就意味着国资委仅需考虑国有资产的收益,而不干预企业经营自主权,有利于实现政企分开、政资分离,使国有企业成为真正市场主体。此时,由成立的国资投资或运营公司管理具体企业,而不是国资委。国资委负责监管国资投资运营公司的资本收益,其行使的是国有资本的股东权利,与国有企业是一种平等的民商事法律关系。公益性国有企业因其公益性的特性,与“管资本”是为了使国有资本增值的目标相冲突。所以,公益性国有企业不能采取“管资本”的监管方式,只能作为资产来监管[7]。国有企业国资监管实现由“管企业”向“管资本”的转变主要针对营利性国有企业。

三、国企类型化下国资监管改革的法律路径

1对国资委职能重新定位,构建“大国资委”统一监管

在国企类型化下进行国资监管改革,首先要对国资委的职能重新定位。在现有“管人、管事、管资产”的国有资产监管体制下,国资委既作为国有资产的出资人代表,又对国有企业的人事、组织机构、经营等行使监管职能。国资委的这种双重身份给其在实践中带来很大困惑:对国有企业放权,担心会降低对国企的控制力、影响力;而对其管的太多,又会使国企失去经营活力,影响经济效益。因国资委自身不具有经营国企的能力,所以需要对国资委的职能进行重新定位,使其回归到监管者的法律地位,将国资委的出资人职能剥离出去,改由国有资产投资运营机构或国家出资企业来弥补履行出资人职责的空缺,构建统一的“大国资委”监管体制。在“大国资委”监管体制之中,国资委在不同类型国有企业中的监管对象有所不同。为了保证公益性国有企业实现公益性目的,国资委仍需对该类国企的组织机构、企业治理等进行一定的管控,其监管对象是具体的公益性国有企业[8];而对于营利性国企,国资委的监管对象是国有资产投资或运营公司,而不干预具体企业的经营管理活动。国资委作为“终极出资人”将股权交由国有资产投资或运营公司进行管理,由后者行使直接出资人职能,根据市场化规则对具体企业进行经营,国资委仅派主要领导到该投资运营公司进行监管。此外,“大国资委”监管体制从纵向来看可以分为中央、省、市、县四级国资监管机构,从横向来看则包括国资委的专业监管和政府其他部门的委托监管。

2公益性国企国资监管改革的具体路径

美国学者Francis说过:“尽管美国的联邦公司采用了一般商业企业的公司治理形式,但决不能将其视为普通的商业主体。因其经营目标不是为了使国有资本增值,而是为了履行国家政治经济政策和提供社会公共服务的工具。”[9]22公益性国有企业的公益性特点决定了尽管这类国有企业采取市场化的公司治理模式,但政府仍需要对其组织机构和公司治理等方面进行严格管理。国资委对于这类企业仍需要实行“管人、管事、管资产”的“国资委公益性国有企业”二层次的监管模式,但要有一定的“度”,管得太多则不利于企业发展。随着国资委统一监管职能的重新定位,需要对这种情形加以改善。国资委以出资人和监管者身份对该类国企进行管理时必须对政府管控与国企市场化进行关系平衡:首先,在人事选用以及激励机制方面,对该类国企高管可以采取政府任命的方式,其可以具有一定行政级别,激励晋升机制可以参照公务员晋升机制;对于其他非主要领导以及经理团队等人员可以采用市场化选聘的方式和市场激励方式。在考核目标方面,主要以完成国家宏观政策和任务以及社会公共利益实现情况等为考核主要标准,而不是以营利为考量指标。其次,可以通过设置一些特殊的制度来实现政府干预与企业自治之间的平衡。例如,对于一些以社会公益目标为主兼具营利目标的垄断性国企,可以借鉴国外的国有股东“金股制度”,政府通过持有该特殊股份,在某些特殊事项上享有最终决定权[10]。但这些特殊事项必须由相关法律予以规定,否则会给政府以扩张权利的机会。第三,在董事会成员组成方面,除了政府委派的董事外,还应当有独立董事与职工董事,三类董事人员分布应大致相当,这样就能在一定程度上满足政府通过董事控制和管理国企的需要,同时也可以体现企业自治理念。第四,对于该类企业必须遵循严格的预算管理制度,同时应加大政府以及人大的审计监督力度,对因故意或重大过失造成国有资产损失的,要追究相应的法律责任。

3营利性国企国资监管改革的具体路径

以“管资本”为主的国资监管体制改革就是要改变过去国资委对经营性国企也采取“管企业”的监管方式,减少政府干预,以“国有资本”为纽带实现政企分开、政资分离,使得这类国企成为真正的市场主体,实现其应有功能目标。对营利性国企的国有资产应采取“国资委国有资产投资或运营公司国有出资企业”三层架构监管模式,在国资委与具体国有出资企业的中间环节,改组或成立一些国有资产投资或运营公司,由该公司行使国有企业股东权利对具体企业进行管理。国资委的监管对象是国有资产投资或运营公司,其仅关注国有资本的收益,不再干预具体企业的经营活动,从而实现由“管企业”到“管资本”的转变。营利性国资监管三层架构的具体内容包括:第一,国资委在该监管模式中定位为国有资产的“最终出资人”,主要行使监管职能。国资委监管对象是国有资产投资运营公司,主要是按其股份比例委派董事对该公司进行监管。在这种模式下,国资委仅对国有资本的收益、国有资本的进退等重大事项进行监管,不干预运营公司及具体国有出资企业的经营活动,其他事项都交由运营公司按市场化规则操作。第二,国有资产投资或运营公司在该监管模式中定位为国有资产的“直接出资人”。国资委将国有股权交由该公司,由其行使国有资产的股东权利,该公司及其所投资的国有出资企业对于组织机构、人员选聘、企业治理等方面按市场化原则进行管理,国资委不进行干预。第三,国资委与国有资产投资或运营公司之间既是一种授权关系,也是一种监管关系[11]。一方面,国资委将国有资产股权授权后者进行管理,由该运营公司行使出资人职责对国有资产进行管理,使国有资本获得增值;另一方面,国资委对国有资产运营公司委派董事监管国有资产收益、国有资产进退等重大事项。第四,国有资产运营公司与所投资的具体国有出资企业也不是一种上下级关系,而是一种平等民事关系[12]。国有资产运营公司与所投资的具体国有出资企业都采取市场化的公司运行机制。在人员选聘、公司治理、员工激励等方面,营利性国企与公益性国企显著不同,其主要是按照市场化、公司化的机制运作,而不是以行政化的方式[13]。对于该类国有企业,其考核目标主要以是否营利为准,不强制其具有社会公益目标。营利性国有企业采取“管资本”的国资监管模式,有利于进一步弱化政府对国有企业的行政干预,推动该类国企市场化改革进程。

四、结语

在国企科学分类的基础上针对不同类型国企设计出不同的国资监管路径,有利于建立与混合所有制经济相适应的国有资产监管体制,进一步推动国有企业市场化改革,更好地实现不同类型国有企业所肩负的使命和功能目标。在国企类型化下进行国资监管路径探索,对于国有企业深化改革具有重要的理论和实践意义。

作者:李森 单位:福州大学

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